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如何持续督导落实检察建议

发布日期:2022-07-18 07:32   来源:未知   阅读:

  根据人民检察院组织法规定,检察建议是检察机关行使法律监督职权的重要方式。2019年2月公布施行的《人民检察院检察建议工作规定》(下称《工作规定》),对检察建议的适用范围、程序和督促落实、监督管理等事项作出规定。为加强校园安全,2018年10月,最高人民检察院向教育部发出“一号检察建议”,今年最高检工作报告中再次提出,要持续推进“一号检察建议”的落实。

  检察建议在提出问题的同时,也帮助相关部门寻找解决问题的办法,一方面,其通过推动相关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患,推进社会治理法治化、规范化;另一方面,此种良效之取得并非朝夕之功,必须持续发力、狠抓落实。根据《工作规定》第24条规定,人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。如何持续督导落实检察建议,才能使其真正落地落实、富有刚性,发挥检察效能、彰显检察功能、实现检察价值,这无疑是新时代检察机关行使法律监督职权,承担社会责任、创新社会治理必须深入研究的重要理论与实践问题。

  持续督导落实检察建议,“督促指导”是关键。要把检察建议做成刚性、做到刚性,就要在督促指导的过程中确保检察建议系统运作、科学监管、有效沟通、有力指导。

  第一,构建系统化运行机制。根据《工作规定》,虽然检察建议的督促落实工作由原承办检察官办理,但其调查核实应报检察长决定,其提出须经检察长或检委会讨论决定。在检察建议的督导工作中,既要发挥各地、各部门主观能动性,也要避免互不往来、各自为战。检察机关内设机构之间,需要通力合作,避免碎片化监督;上下级检察机关之间,需要统筹兼顾,加强工作指导、及时通报情况,实现个案统筹整合。

  第二,形成完善科学管理体制和动态监督机制。一是完善检察建议的内部管理体制。本院案件管理部门对检察建议的流程监控和分类统计工作应当随时跟进,质量评查和综合分析应确保定期开展。二是建立检察建议的跟踪反馈机制。明确制发后的责任,加强跟踪反馈的及时性和长效性。原承办检察官办理督促落实工作时,可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式,并制作笔录或者工作记录;各级检察机关独立或联合开展督导工作时,可以采取实地督导、随机选点、“回头看”等方式考察督导。三是软硬兼施、刚柔并济。对于被建议单位存在的问题没有整改到位的,要依法运用起诉等刚性监督手段,坚决予以监督纠正,实现共同进步。

  第三,强化协作形成监督合力。一方面,可以结合检察建议抄送、报告制度等,推动被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织将检察建议落实情况纳入单位年终考评;另一方面,对于职务违纪违法犯罪线索,要及时做好移送工作。另外,还可以采取检察建议内容公开和整改结果公开制度,倒逼被建议单位及时有效落实。

  第四,畅通被建议单位与检察机关的沟通机制,确立承办检察官在多方主体间的协调作用。积极征求、听取被建议单位的意见,应当整改的,要主动沟通、支持配合;确有不当的,要及时变更或撤销。

  第五,解决办案力量薄弱问题,切实提升督促指导检察建议落实的能力。一是推进检察队伍专业化建设,提升检察官尤其是基层检察官的专业素养和办案能力,为检察监督夯实“基础建设”,特别是要通过针对性培训,提升办案检察官有关检察建议的指导落实能力;二是统筹协调办案人力、物力资源,确保检察监督有“的”放矢。

  持续督导落实检察建议,“切实落实”是中心环节。有效落实检察建议,要坚持“双赢多赢共赢”的工作理念,多方共举、协同落实、科学整改、长效防治。

  第一,以点带面,结合中央政策部署、地方工作重点和检察有关职能,持续创新工作方式。各级检察机关既要督促引导被建议单位多角度综合运用职能,切实完成整改工作;也可以结合自身职能,从司法检察政策层面主动参与检察建议内容的落实工作;还可以充分发挥地方能动性,创新其他落实方式。比如,结合开展扫黑除恶专项斗争,加大对侵害未成年人权益犯罪打击力度。在工作实践中,“检察官担任法治副校长”“检察官送法进校园”等就已经成为持续推进“一号检察建议”的重要力量。

  第二,注重形成检察建议落实的社会合力。一是加强与党委监督、人大监督和国家监察的衔接联动,将检察建议纳入社会治理的统一大局。二是与被建议单位、相关单位和部门开展联合督办、共同落实,在配合协作中形成合力。例如,跟进落实教职工入职查询制度、未成年人被侵害强制报告制度等,值得其他方面检察建议参考学习。

  第三,处理好监督和办案的关系。一方面,要构建“案件化”办理模式,结合个案办理实现有效治理;另一方面,还要做好检察建议与诉讼、侦查等职能的衔接,对于未整改到位的情况,符合起诉标准的,要及时启动报批程序,发现司法工作人员利用职权侵犯公民权利、损害司法公正犯罪线索的要及时立案侦查。

  第四,健全完善检察建议的质效评价机制。对于各院制发的检察建议的落实效果,在本院检委会定期评估的基础上,可以考虑引进社会化第三方评估机制。

  持续督导落实检察建议,“持续发力”是基本要求。如何防止落实“一阵风”,虚假落实检察建议?这要求对检察建议要紧紧盯住效果、监督落实情况,努力抓出更大的成效。检察建议的落实落地,是一项长期的系统工作,其并不局限于《工作规定》要求的“异议期”和“落实期”,还进一步强调“跟进巩固期”和“成果固化期”。比如,对于“一号检察建议”还要“没完没了”跟进,持续督导落实。

  第一,在检察官履职绩效考核方面,除了制发质效,检察建议的后续落实效果也可以考虑纳入对原承办检察官的考核标准。

  第二,将“回头看”作为督导落实检察建议的“规定动作”。各地在对落实“一号检察建议”进行“回头看”的过程中,确实发现了一些未整改到位的情况,对此应当逐案纠正评析。

  第三,要以形成防治长效机制为目标。检察建议区别于其他个案办理的关键一点,就在于其突破了“就案办案”思维局限,旨在推动相关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患。只有坚持在“末端治理”和“前段预防”两个方面切实发力,才有可能建立起防治长效机制。对于尚在进行时的检察建议,要以平稳心态将之作为一项持之以恒的日常性工作,持续推进落实。

  第四,要做好总结梳理和成果固化工作。对于具有基础性、支撑性的重要工作,在长期实践和客观评估的基础上要适时总结有关经验,为检察事业和法律监督工作长期发展提供实践经验支撑,已经成熟的,及时在相应层面推动立法固化工作成果。

  持续督导落实检察建议,“合法合理”是重要基础。检察建议目前本质上还是一种柔性监督,其效力和作用的发挥与否,主要取决于自身的规范性以及内容的说服力和可行性等因素。以柔性措施实现刚性监督,这是对检察建议的内容和运行机制提出的更为严格的要求。检察建议应当以维护国家法制统一和社会公共利益为基本诉求,以推进社会治理法治化、规范化为现实目标,以公民基本权利保障与实现为自身使命,以客观公正和公平正义为基本立场,以良性、积极的互动关系为工作方式。在检察实践中,各级检察机关要平衡好检察建议的质量、数量和效果等诸个要素的辩证关系,既要加强检察建议工作的规范化,确保针对性和可操作性,也要充分听取被建议单位意见,在形成共识的前提下共同落实,还要切实发挥专家咨询制度的作用,并考虑适时向专家论证制度延伸。在此基础上,应当提出既符合法律法规等要求,又明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性的建议内容,使检察建议成为检察机关行使法律监督职权、参与社会治理的重要抓手。长远来看,因循人民检察院组织法第21条规定的“检察建议的适用范围及其程序,依照法律有关规定”,有必要在恰当时机全面总结梳理,在法律层面明确检察建议的适用范围和程序,并在有关法律法规中补充相应落实内容,使得检察建议能以刚性面貌铸成检察权威、形成震慑功效、提升监督实效,使其真正成为提升检察机关开展法律监督工作的重要杠杆,真正成为助力检察机关在更大范围内承担社会责任、创新社会治理的重要牵引。

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